Le Code de la sécurité intérieure n’existe pas

Le Code de la sécurité intérieure, (ci-après CSI) résulte d’une codification des dispositions relatives à la sécurité intérieure, jusqu’alors éparpillées dans différentes lois. Cette codification est intervenue sur habilitation législative⁽¹⁾Loi n°2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, article 102: « Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à procéder par ordonnance à l’adoption de la partie législative du code de la sécurité intérieure. Ce code regroupe les dispositions législatives relatives à la sécurité publique et à la sécurité civile. Les dispositions codifiées sont celles en vigueur au moment de la publication de l’ordonnance, sous réserve des modifications nécessaires : 1- Pour assurer le respect de la hiérarchie des normes, la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés, harmoniser l’état du droit, remédier aux éventuelles erreurs et abroger les dispositions, codifiées ou non, devenues sans objet ; (…) L’ordonnance doit être prise dans les douze mois suivant la publication de la présente loi. Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance ». . par l’ordonnance du 12 mars 2012⁽²⁾Ordonnance n°2012-351 du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de la sécurité intérieure.. Cette codification devait intervenir à droit constant, c’est-à-dire se limiter à codifier des dispositions déjà existantes, et sous réserve du dépôt d’un projet de loi de ratification dans les trois mois à compter de la publication de l’ordonnance⁽³⁾Sur la procédure de législation par ordonnance, v. l’étude du Sénat, Les ordonnances prises sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, Sénat, division des lois et de la légistique, 2012.. La procédure de législation par ordonnance est un aménagement de la répartition des pouvoirs entre le Gouvernement et le Parlement. Comme l’indique l’article 38 de notre Constitution, « Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d’Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation. A l’expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif ».

En l’espèce, un projet de loi de ratification a été déposé au Sénat le 9 mai 2012 (juste avant les élections) par Claude GUEANT, alors Ministre de l’intérieur (Projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de la sécurité intérieure.). Ce projet de loi est resté bloqué au Sénat et n’a jamais abouti.

Un nouveau projet de loi a été déposé le 18 septembre 2013 à l’Assemblée Nationale, par Jean-Marc Ayrault et Philippe Valls⁽⁴⁾Ce procédé est admis, le seul impératif est le respect du délai du dépôt du premier projet de loi de ratification: cf. Louis Favoreu et a., Droit constitutionnel, Précis Dalloz, 16e édition, 2013, spéc. p. 863, n°1198.. L’exposé des motifs indique que « Lors de l’examen en décembre 2012 du projet de loi relatif à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme, le Parlement avait souhaité disposer de davantage de temps pour procéder à la ratification de cette ordonnance et s’assurer ainsi du respect de l’habilitation fixée par la loi. Le présent projet de loi porte donc à nouveau ratification de cette ordonnance« . En effet, le Parlement avait refusé d’adopter l’article qui ratifiait l’ordonnance. L’étude d’impact du projet de loi de septembre 2013 indique « Dès lors, en l’absence de ratification de l’ordonnance du 12 mars 2012, les dispositions législatives du code de la sécurité intérieure conservent la valeur d’acte administratif » (seulement les ajouts semble-t’il, les dispositions ayant eu antérieurement valeur législative la conservent).

En cas de validation par le Parlement, le Code de la sécurité intérieure aura rétroactivement valeur législative. Le dossier législatif montre sur le projet de loi de septembre 2013 a été transmis à la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république.

A l’occasion du projet de loi relatif à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme, le gouvernement a tenté une nouvelle fois de faire ratifier l’ordonnance relative au Code de la sécurité intérieure⁽⁵⁾Projet de loi, art. 5.. Cet article 5 a été supprimé dès la première lecture au Sénat, mais adopté par l’Assemblée nationale, qui finira par céder, de sorte que l’article 5 du texte adopté ne comporte plus aucune référence à la ratification de l’ordonnance codifiant le code de la sécurité intérieure. Le Parlement a donc écarté cette disposition et la loi n°2012-1432 du 21 décembre 2012⁽⁶⁾JORF n°0298 du 22 décembre 2012 page 20281. relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme ne comporte aucune disposition de ratification.

L’étude des travaux parlementaires montre que ce refus est totalement conscient. Les parlementaires ont résisté aux coups de force du gouvernement, préférant se laisser le temps d’étudier les dispositions en cause⁽⁷⁾Rapport n°35 : « le code de la sécurité intérieure est en vigueur – car le projet de loi de ratification a été déposé – et n’est pas menacé de caducité. Il n’y a donc pas d’urgence à ratifier l’ordonnance. Compte tenu du délai inhabituellement court dont la Sénat a disposé pour l’examen du présent projet de loi – relatif à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme-, votre commission a donc décidé de supprimer l’article 5. Il est en effet nécessaire que le Parlement dispose d’un temps suffisant pour examiner dans le détail les 550 articles du code de la sécurité intérieure« .. Ainsi, un sénateur indiquait lors des discussions de la commission mixte paritaire: « Le Sénat refuse ce type de textes qu’il n’a pas le temps d’examiner au fond – ici il y a 550 articles. Une codification « à droit constant » ? Nous voulons le vérifier« . La prudence sénatoriale semble tout-à-fait justifiée si l’on réfléchit que le CSI a été codifié sous la direction d’un certain Claude Guéant #jdçjdr.

En l’état, le Code de la sécurité intérieur n’a pas valeur législative, en tout cas pour les dispositions qui n’avaient pas valeur législative avant la codification ou qui n’ont pas acquis une telle valeur ultérieurement⁽⁸⁾Louis Favoreu et a., Droit constitutionnel, op. cit. p.867, n°1206.. Ainsi, tout abus de l’exécutif de l’habilitation qui lui a été donnée, tout excès de l’administration dans l’exercice de ses prérogatives d’enquête, se trouvera in fine sanctionné par le juge. Les mesures d’investigation illégales seront déclarées nulles, car ces restrictions aux libertés doivent résulter d’une loi.

La position ferme du Parlement est une excellente chose, d’une part, elle a permis de révéler les ambitions de certains. D’autre part, elle va permettre de mettre le CSI en conformité avec les standards du droit européen en la matière (billet à venir), de façon à éviter tant des sanctions internationales que des litiges en droit interne. Vu d’ici, ça donne quand même l’impression d’une très belle opération tactique d’Hollande (une de ses meilleures blagues à vrai dire): laisser certains sortir du bois et faire n’importe quoi mais sans possibilité de faire des dégats irréversibles et se laisser le temps de la réflexion, appuyé en cela par des parlementaires respectueux de la Constitution. Il convient donc de guetter le prochain épisode de cette guerre silencieuse, pour que l’opinion publique soutienne le Parlement sur cette question⁽⁹⁾Ce soutien est d’autant plus nécessaire qu’il n’est pas certain que le Parlement ait les moyens d’étudier à fond les 550 articles du CSI dans le délai qui lui sera donné pour adopter ou rejeter le projet de loi d’habilitation. Il s’agit d’une part de comparer les textes codifiées avec ceux existant antérieurement, d’autre part d’examiner leur conformité au regard des standards du droit européen. Y a du boulot!.